义乌专业债权债务律师王昭英
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述国家债务重组的新方法

2018/6/29 19:57:34 义乌专业债权债务律师
  国家债务重组泛指债务国与其债权人之间就该国现存债务支付所作的重新安排。国家债务重组目前面临着集体行动困难?少数债权人不合作?债权人间待遇不明确?新融资提供不足以及重组程序不透明等问题。国际上为解决这些难题?促进国家债务重组有两种方案,即合同方法与法定方法。合同方法主要适用于国家债券的重组,其核心是在国家债券合同中引进集体行动条款;法定方法的核心是通过修改现有的国际货币基金协定或缔结新的国际条约,建立一个关于国家债务重组的法律体制。二者都有助于促进国家债务重组,化解国家债务危机,但也存在重大区别:法定方法在适用范围?涵盖内容?程序效力等方面更有优势,合同方法在现阶段则更具可行性。
  一?国家债务重组的意义及面临的难题
  国家债务(sovereign debt)又称主权债务,是指一国政府或其授权部门以该国的名义举借的?以国家信誉保证偿还的债务。在现代社会,国家在金融市场上通过贷款或发行债券的形式筹措资金并非罕见。但是,当一国因负债过重而难以为继时,情况就非同寻常了。20世纪80年代初曾爆发举世震惊的国际债务危机;从20世纪90年代中期开始,墨西哥?俄罗斯?巴西?土耳其等国先后发生债务危机;2001年12月,阿根廷宣布停止偿还其1320亿美元巨额外债,成为历史上最大的倒账国[1]。实践表明,当债务危机发生时,债务国往往无力偿还其到期债务,不得不暂停偿付,而这可能对该国的经济金融造成重大破坏,甚至带来政局不稳和社会动荡。而一国的债务危机,可能进一步蔓延至周边国家和地区,影响这些国家和地区的经济金融健康发展,进而威胁整个国际金融体系的稳定。
  所谓国家债务重组(sovereign debt restructuring),泛指债务国与其债权人之间就该国现存债务支付所作的重新安排。这一概念来源于各国国内法上的公司重整。在各国国内法上,公司重整是对有生存价值的公司进行重新整治,以保全公司资产价值,使债权人利益最大化。类似地,国家债务重组的目的就是要使无力偿还债务的国家暂时解除或减少偿债负担,为其经济复兴和发展赢得时间,最终恢复支付能力,重新回到资本市场,从而确保该国乃至整个国际金融体系的稳定。当一国债务达到不可持续的程度时,进行债务重组,对于债务国?私人债权人?主要债权国以及国际货币基金组织(imf)等官方金融机构都具有重要的意义。
  首先,对债务国来说,通过债务重组,可以缓解资金压力,甚至获得债务的减免,从而有助于迅速恢复支付能力,恢复经济发展以及恢复国际资本市场准入。其次,对公私债权人来说,参与债务重组,承担债务减免责任,实际上也是承担自己的投资风险,从而有助于减少道德风险,增强市场约束,而且重组后债务的偿还更有保障,对债权人最有利。再次,对于国际官方金融机构来说,债务国与债权人自主谈判减免债务,可以减少对国际救助资金的需要,并使国际救助资金得到更有效的利用。

  从理论上讲,国家债务重组符合债务国和债权人的共同利益,但在实践中,国家债务重组往往很复杂,涉及许多难题。这主要表现在以下几个方面。
  (一)集体行动问题
  集体行动问题主要是指实现多数债权人统一协调行动的困难。自20世纪90年代以来,债券融资逐渐取代银行贷款成为新兴市场国家的主要融资形式。这在扩大这些国家的资金来源的同时,也给债务重组带来了新的问题。这是因为,债券投资者通常来自不同国家和地区,其数量众多,且相对分散,有一些债券还是无记名的,因此很难确认债权人的身份。而且,债券持有人往往没有一个代表机构,很难进行统一协调。特别是,有些债券持有人从二级市场上低价购买国家债券,其主要目的在于短期获利,当他们认为债务重组不利于实现其利益最大化时,就可能不愿意参加债务重组,从而导致集体行动的困难。
  (二)少数不合作者问题
  少数债权人不合作是国家债务重组中的一大障碍。在债务国存在众多不同债权人的情况下,由于不同债权人的利益各不相同,总会有少数债权人不愿参加重组,而想通过其他方式获得更有利的清偿。这些债权人通常被称为“不合作者”(holdouts)或“搭便车者”(free-riders)。有些不合作者甚至还通过诉讼,强制债务人偿还债务①。在目前的国家债务重组框架中,并不存在一种有效的制度可以约束不合作者的行为,债务国也不可能强迫这些人合作。而正是这些不合作者的存在,会使其他债权人感到不公平②,从而影响其他债权人参加重组的决策。反过来,债务国出于对大多数债权人是否会支持重组的疑虑,又可能会推迟发起重组程序,从而导致债务问题更加恶化,造成更大的经济和社会成本。
  (三)债权人间的待遇问题
  在各国国内公司破产重整制度中,一般都有明确的债务清偿顺序的规定,这些规定使债权人确切地知道自己在债务清偿中所处的地位,而且通常这种地位具有法律上的保障,因而不必担心债务人会优先偿还其他债权人。但是,对于国家来说,没有一种统一的强制性的清偿顺序规则,也不可能有哪个法院或哪种法律可以强制它遵守这样的规则。虽然在国家债务重组实践中形成了一些不成文的做法,如对同类债券的持有人以同等对待?多边债权人优先受偿等,但是,在国内债权人和外国债权人之间?私人债权人与官方债权人之间仍可能存在不同的待遇。由于没有一种统一的清偿顺序规则,债权人出于对公平的担忧,在重组谈判开始时先要就对不同债权人集团的相对待遇进行谈判,然后才会同意重新协商重组条款。这显然会拖延重组谈判的进程,阻碍重组协议尽快达成。

  (四)提供新融资问题
  一般来说,债权人并不希望债务国在拖欠债务后还可以获得新融资,这除了担心新融资会增加债权的整体价值外,还因为对债务国实施资本市场禁入,本身就是对其违约的一种重大制裁。然而,如果债务国完全不能获得任何新融资,则其振兴经济和恢复偿还能力的希望就会更小,对债权人也会更加不利;如果债务国能够获得新融资,至少可以让它先偿还那些立即就要到期的债务,可能给它一个喘息的机会,以想办法恢复支付能力,使现有债权人的债权价值获得更大的回报。目前,向债务国提供新融资的问题却成为国家债务重组的又一大障碍。虽然债务国获得新融资以维持运转对所有债权人都有利,但单个债权人都宁愿债务国获得的新融资用来偿还自己的债务,而不是增加债权的整体价值;尽管新融资只能是为了所有债权人的利益而使用,但每个债权人都宁愿是他人而不是自己来提供这笔新资金。这不仅仅是由于对债务人支付能力丧失信心,还因为目前国家债务重组框架中没有关于新融资具有相对优先权的明确规定③。
  (五)重组程序的透明度问题
  目前,国际上尚不存在解决国家债务争端的正式机制,实践中的国家贷款债务重组主要是通过巴黎俱乐部和伦敦俱乐部进行的。这两个俱乐部都是债权人的非正式联盟,都是通过自愿协商方式解决有关国家债务的争议。巴黎俱乐部是主权国家间就官方双边贷款进行协商的一个论坛,伦敦俱乐部则是商业银行贷款辛迪加与债务国之间进行协商的一个论坛。这两种程序都依赖协商谈判,并完全集中于贷款债务的重组,达成谈判则“双赢”,否则可能“双输”。虽然这种协商方式尚能解决有关问题④,但由于俱乐部的非正式性,且缺乏正式而明确的程序规则,谈判时间往往比较长,谈判结果也很不确定。此外,随着债券融资方式日益流行,债务国很难通过集体对话的方式与众多分散的债券持有人进行重组谈判。目前,许多新兴市场国家通过债券互换进行债券重组。这些国家往往不经与债券持有人事先磋商,便单方面提出“要么接受,要么走开”的债券互换的要约,让债券持有人决定是否参与。债券持有人由于缺乏必要的信息,往往很难做出明智的决策⑤。因此,缺乏一种确定?透明?合作的国家债务重组程序,是目前国家债务重组中的又一大难题。
  二?合同方法:引进集体行动条款
  为了解决上述难题,促进国家债务重组迅速而有序的进行,国际上提出了许多不同的方法和建议,其中以美国财政部为代表倡导的合同方法(contractual approach)最为可行。所谓合同方法,是指利用国家债务合同中的条款来促进债务重组的方法,它主要适用于国家债券的重组,其核心是通过修改现存国家债券合同中的条款或在新的债券合同中引进集体行动条款(collective action clauses,简称cacs),促进国家债务重组迅速和有序进行⑥。

  集体行动条款通常包含两类:一类为多数修改条款(majority restructuring clauses)。该类条款使多数债券持有人能够修改债券的重要金融条款,并且这种修改对少数不合作者具有约束力。另一类为多数执行条款(majority enforcement clauses)。该类条款使多数债券持有人能够决定对债券的加速到期和提起诉讼,从而阻止少数不合作者单独采取执行行动,破坏重组。
  (一)多数修改条款
  国家债务重组的形式一般包括推延债务的偿还期限和削减债务额,因此,与国家债务重组关系最密切的就是债券的金融条款。许多跨国发行的国家债券上载明:债券持有人可以在正式召集的债券持有人会议上投票修改债券的某些条款⑦,且其修改无须全体一致同意,只要经合格多数债券持有人同意即可。这就是多数修改条款。例如,有的国家规定,对于重要金融条款的修改,须经占未偿付的债券本金额的特定比例(通常为75%)的债券持有人投票同意。这里所说的重要金融条款通常包括:(1)债券的本金或利息的既定到期日;(2)债券的本金或利息;(3)债券的本金或利息的支付货币;(4)上述关于未清偿债券本金总额的比例,或者召集会议的法定人数要求或为采取任何行动所必需的投票人数的比例⑧。多数修改条款的意义,在于根据多数修改条款达成的重组协议,将对所有债券持有人(无论它们是否同意该协议)均具有约束力。事实上,即使没有多数修改条款,多数债权人仍可以与债务人之间达成债务重组协议,但这种协议将不能适用于不同意重组的债券持有人,后者仍然有权依据原先条款执行债权。因此,多数修改条款的规定可以防止少数债权人“搭便车”,妨碍债券重组。
  (二)多数执行条款
  多数执行条款旨在允许合格多数债券持有人限制单个债券持有人在发生债务违约事件后对债务国执行其债权的能力。这些条款通常包括对单个债券持有人的下述权利的限制:(1)宣布债券的全部金额到期并立即支付,即加速到期权;(2)对债务国提起诉讼的权利。
  为了限制个别债券持有人在债务人违约后加速到期,一些国家规定了多数执行条款。这些条款包括:(1)关于加速到期的规定。当违约事件发生时,须经持有债券未偿本金额一定比例(如10%)的债券持有人投票同意,才能加速到期。(2)关于撤销加速到期的规定。如果对原定支付的违约(不包括加速到期的支付违约)得到纠正,经简单多数或合格多数的债券持有人表决通过,可以撤销先前的加速到期决定⑨。据此,只有达到一定比例的债券持有人才能够加速债券到期,如果个别债券持有人没有达到这一比例,那么它们就无法采取这样的行动。而且,多数债券持有人在一定条件下可以撤销原先的加速到期决定,这样也会减小少数人采取单独行动的动力。

  此外,在依信托契约发行的国家债券中,单个债券持有人的起诉权实际上被授予受托人,受托人代表所有债券持有人的利益,一般规定在下列条件下才可提起诉讼:(1)达到法定比例的债券持有人(通常在20%~25%)提出请求;(2)受托人获得充分的补偿。这一规定不仅限制了单个债券持有人的起诉权,同时也使起诉成为一种集体决定,从而防止少数债券持有人通过起诉破坏债务的重组。由于受托人代表整个债券持有人集体的利益,因此,通过诉讼所得的偿付款项必须由受托人在全体债券持有人中间按比例进行分配。这样,即使少数债券持有人能够获得足够比例指示受托人起诉,但按比例分配的规定也会减小它们这样做的动力。
  (三)其他新条款
  除了上述两类条款外,还有一些新的合同条款建议,包括在国家债券合同中规定集体代表条款?发起条款和综合条款。其中,集体代表条款是关于指定一个代表机构,由它代表所有债权人与债务人进行交流与谈判的条款。这类规定可以促进双方及早交流与对话,增进一种合作的债务重组程序。发起条款是指在刚提起重组程序的一段时间内,允许债务人暂停支付或中止诉讼的条款。这类规定有助于防止债权人抢夺竞赛,确保债务人的现存资产价值,并使所有债权人处于平等地位。综合条款则涉及在对多个债务进行重组时,将所有这些债券的持有人的债权汇总进行表决。这种综合表决可以防止某一类债券的少数不合作者破坏整个重组的顺利进行。
  三?法定方法:建立国家债务重组机制
  进入新世纪,关于国家债务重组的法定方法同样受到国际社会的广泛关注。所谓法定方法,是指通过制定法的形式建立一个国家债务重组的法律体制的方法,其核心是通过修改《国际货币基金协定》或者缔结新的国际条约,制订一个国家债务重组的法律框架,促进国家债务重组。它最初由imf第一副总裁安妮·克鲁格于2001年底提出,后来被称为“国家债务重组机制”(sovereign debt restructuring mechanism,以下简称sdrm)⑩。
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